Artikel "Juridische aspecten Bouwen en brandveiligheid"

Laatst aangepast op : 2009-06-30 19:22:52

Gebouwen moeten in Nederland voldoen aan bepaalde eisen voor brandveiligheid. Deze eisen zijn vooral te vinden in het Bouwbesluit 2003, Regeling Bouwbesluit 2003 en het Gebruiksbesluit 2008. Maar hoe is dit juridisch geregeld? Wanneer moet een gebouw voldoen aan het door het Bouwbesluit gehanteerde “niveau bestaande bouw” of het “niveau nieuwbouw”?

De juridische basis van het Bouwbesluit 2003 en het Gebruiksbesluit 2008 is te vinden in de Woningwet 2007, in artikel 2 en 8. In deze artikelen wordt aan de regering en gemeenten als het ware de opdracht gegeven om regels op te stellen voor het bouwen van gebouwen en het gebruiken hiervan. Voor het Bouwbesluit wordt aangegeven dat er onderscheid gemaakt moet worden tussen bestaande bouw en nieuwbouw. Dit onderscheid wordt ook verder in de Woningwet uitgewerkt, door voor zowel bestaande gebouwen als voor nieuwbouw aan te geven hoe hier vanuit de regelgeving mee omgegaan moet worden.

Bestaande bouw

Elk bestaand gebouw in Nederland moet op grond van artikel 1b voldoen aan de eisen van het Bouwbesluit 2003 niveau bestaande bouw en het Gebruiksbesluit 2008. Deze eisen hebben rechtstreekse werking, wat impliceert dat een gemeente op grond van dit artikel direct kan handhaven. Niet voldoen aan de eisen kan zelfs betekenen dat er een strafrechtelijke boete wordt opgelegd.

De regels in het Bouwbesluit 2003 voor bestaande bouw zijn destijds vastgelegd omdat dit niveau uit het oogpunt van veiligheid, gezondheid en bruikbaarheid als ondergrens kan worden geaccepteerd. De regels zijn afgeleid van de oudste in ons land bekende gemeentelijke en provinciale bouwvoorschriften, die golden op grond van de Woningwet 1901. Met betrekking tot bestaande bouw bestaan er twee hardnekkig terugkerende vragen.

De eerste vraag is of een gebouw wat juist opgeleverd is opeens zou mogen voldoen aan niveau bestaande bouw van het Bouwbesluit 2003, terwijl er even daarvoor voldaan moest worden aan de veel zwaardere eisen voor nieuwbouw. Dit zou onder meer betekenen dat brandcompartimenten opeens twee maal zo groot mogen zijn, en loopafstanden twee maal zo lang. Het antwoord op deze vraag is dat het gebouw minimaal aan het niveau bestaande bouw dient te voldoen. Met het gereedkomen van de bouw expireert de bouwvergunning (dat wil zeggen: deze verliest zijn rechtskracht). Via twee wegen is de eis van voldoende mate van brandveiligheid gewaarborgd:
• Elke bouwkundige ingreep in een bestaand gebouw dient te voldoen aan de eisen die het Bouwbesluit stelt voor nieuwbouw, ongeacht of hier wel of niet een bouwvergunning voor is vereist. Bij elke verbouwing die na oplevering plaats vindt moet dus steeds worden voldaan aan niveau nieuwbouw voor wat betreft die verbouwing.
• Een gemeente kan een gebouweigenaar verplichten zijn gebouw aan te passen, om zodoende een hoger brandveiligheidsniveau te realiseren dan het aanwezige veiligheidsniveau. Dit kan tot maximaal het nieuwbouwniveau.

Dat een gebouw wat zojuist onder de categorie ‘nieuwbouw’ viel, na oplevering ineens een bestaand gebouw wordt heeft dus wat betreft brandveiligheid praktisch niet veel gevolgen.

Met het laatstgenoemde punt, dat gemeenten aanpassingen kunnen eisen tot maximaal het nieuwbouwniveau, zijn we aanbeland bij de tweede vraag. Want kan een gemeente ‘zomaar’ het nieuwbouwniveau afdwingen in een bestaand gebouw? Dit zou in met name oude gebouwen tot hele vreemde situaties kunnen leiden, bijvoorbeeld voor de eisen met betrekking tot sterkte bij brand. Het antwoord op deze vraag is dat dit niet ‘zomaar’ kan, omdat gemeenten hiervan gemotiveerd de noodzakelijkheid aan moet tonen. Het is hierbij niet voldoende dat een gemeente verwijst naar een generiek aangenomen gemeentelijk beleid (bijvoorbeeld de ‘Handreiking brandpreventie bestaande bouw’). Per individueel geval zal gemotiveerd moeten worden waarom het stellen van extra eisen hier noodzakelijk is. Er zal aangetoond moeten worden dat er sprake is van een onveilige situatie, daarbij rekening houdend met alle relevante factoren die in het betreffende gebouw een rol spelen – dus ook mogelijk bestaande gelijkwaardige oplossingen. Daarbij zal de gemeente met het oog op de beginselen van behoorlijk bestuur ook rekening moeten houden met in het verleden verworven rechten, in de vorm van een destijds afgegeven bouw- of gebruiksvergunning. Er zal verder gekozen moeten worden voor de minst ingrijpende oplossing, wanneer er meerdere oplossingen mogelijk zijn. Ook zal de gemeente een belangenafweging moeten maken tussen het verhogen van het veiligheidsniveau enerzijds en de kosten en het ongemak hiervan anderzijds. Het is dan ook niet zo dat voor elk willekeurig gebouw ´zomaar´ het nieuwbouwniveau uit het Bouwbesluit kan worden afgedwongen.

Niet alleen de regels van het Bouwbesluit niveau bestaande bouw hebben rechtstreekse werking, dit geldt ook voor het Gebruiksbesluit 2008. Dat is aangegeven in artikel 7b Woningwet. Een gemeente kan op grond van dit artikel direct kan handhaven wanneer niet word voldaan, en er kan eveneens een strafrechtelijke boete wordt opgelegd. Er wordt hierbij in tegenstelling tot het Bouwbesluit geen onderscheid voor bestaande en nieuw bouwwerken. Dat betekent dat ook elk bestaand gebouw hieraan dient te voldoen.

Nieuwbouw

Volgens artikel 40 Woningwet is het in beginsel verboden om zonder of in afwijking van een bouwvergunning te bouwen. Er is sprake van ´bouwen´ wanneer een bouwwerk wordt veranderd of opgericht (artikel 1 Woningwet). De Woningwet geeft echter niet aan wat onder een bouwwerk wordt verstaan. In de jurisprudentie wordt de definitie aangehouden die de Model-bouwverordening hanteert. Deze verstaat onder een bouwwerk “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct hetzij indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren.” Een zeer brede definitie, waar al snel aan voldaan zal worden.

Voor sommige vormen van bouwen wordt op de eis van een bouwvergunning een uitzondering gemaakt. Regulier onderhoud en bouwen met 'beperkte betekenis' vallen niet onder deze eis (artikel 43 Woningwet). Wat onder 'beperkte betekenis' valt is aangegeven in het Besluit bouwvergunningsvrije en lichtbouwvergunningplichtige bouwwerken (Bblb).

In artikel 1b Woningwet is aangegeven dat het verboden is om in afwijking van het Bouwbesluit 2003 niveau nieuwbouw te bouwen, tenzij de bouwvergunning dit uitdrukkelijk toestaat. Dit betekent dat alles wat in de bouwvergunning vermeldt staat ook volgens de bouwvergunning moet worden uitgevoerd. Dit is óók het geval als dit in strijd is met het Bouwbesluit 2003 niveau nieuwbouw; de bouwvergunning is maatgevend boven het Bouwbesluit.

Wanneer een ontwerp voldoet aan de nieuwbouwvoorschriften van het Bouwbesluit of het Gebruiksbesluit moet een gemeente de bouwvergunning verlenen. Wanneer een ontwerp in strijd is met de nieuwbouwvoorschriften van het Bouwbesluit of het Gebruiksbesluit mag een gemeente geen bouwvergunning verlenen. Ons bouwvergunningstelsel wordt daarom ‘limitatief imperatief’ genoemd.

In artikel 44 Woningwet is aangegeven dat een bouwvergunning geweigerd wordt als naar het oordeel van de gemeente niet aannemelijk is gemaakt dat voldaan wordt aan het niveau nieuwbouw van het Bouwbesluit. Er hoeft dus tot niet in de fijnste details te worden aangetoond dat er wordt voldaan – het hoeft slechts aannemelijk te zijn. Dat betekent niet dat alles wat niet in de bouwvergunning is aangegeven, niet aan het Bouwbesluit hoeft te voldoen. Artikel 1b brengt met zich mee dat alles wat niet in de bouwvergunning staat aangegeven wel volgens niveau nieuwbouw worden uitgevoerd. Dit betekent dat de aanvrager in principe een keuzemogelijkheid heeft. Hij kan een gedetailleerde aanvraag indienen waarbij voor de uitvoering de bouwvergunning meer bepalend is, of een meer globale aanvraag waarbij voor de uitvoering het Bouwbesluit meer bepalend is. Uiteraard moet wel aan de indieningsvereisten voldaan blijven worden uit het Besluit indieningsvereiste aanvraag bouwvergunning.

Uit artikel 1b Woningwet kan verder afgeleid worden dat nieuwbouw ook aan het Bouwbesluit 2003 moeten voldoen wanneer er geen bouwvergunning nodig is. De vraag of er wel of geen bouwvergunning noodzakelijk is moet dus los worden gezien van de bouwtechnische eisen die aan het bouwen gesteld worden.

Een gemeente zal ook aan het Gebruiksbesluit toetsen om te bepalen of er wel of geen bouwvergunning mag worden verleend. Dit wordt aangegeven in artikel 44 lid 1 sub b, waarin staat te lezen dat de gemeente moet toetsen aan een “algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid”.

Door Jan Hus